法治时空（http://www.ghwshi.cn/）：西方国家福利治理与政府社会福利责任定位
20世纪70年代西方国家社会福利危机以来，社会经济政治矛盾的发展演变，产生了福利治理的理论和政治主张。究其基本含义，福利治理实际上是西方国家应对福利危机和社会矛盾的机制和政策性措施，是“指国家或社会所采取的降低风险、减少不平等和提供生活保障的社会福利项目实现方式”［1］，在这其中，人们常常“把多主体合作治理原则用于社会福利供给的机制称为社会福利治理”［2］。而政府的社会福利责任，则是福利政治的核心命题，也是社会福利发展的重要议题。本文根据西方福利国家的发展演变，分析西方国家福利治理产生的背景和过程，讨论政府的社会福利责任及其实现方式，揭示福利治理模式形成的逻辑，以利于人们正确认识西方国家社会福利制度改革。
一、福利治理的兴起：对福利国家危机的反思
福利治理的发展有其必然性。在西方，福利治理是作为应对福利国家危机，或者说“去福利国家的一个环节出现”［3］。在福利国家出现以前，政府扮演着“守夜人”的角色，基本上不提供社会福利。“只有当市场无法满足社会生存和发展的一些基本条件时，政府才会对市场进行干预”［4］。二战后，得益于经济的持续增长，西方资本主义国家普遍建立了“贝弗里奇—凯恩斯干预主义”式的福利国家。“贝弗里奇—凯恩斯干预主义”式的福利国家也称为社会民主主义福利国家（艾斯平—安德森，2010）、斯堪的纳维亚福利国家（斯坦恩?库恩勒，2009），以北欧国家为代表。它的典型特征是，政府确认政府与公民之间是一种契约关系，公民获得社会福利并非政府的恩赐和慈善，而是公民社会权利的体现，公民有权利要求政府提供社会福利责任、履行契约责任。正如安德森指出，福利国家首先必须包括社会权利的授予，这个权利带有非商品化的性质，即公民在必要时可以自由地选择不工作，而无须担心会失去工作、收入和一般福利。［5］在这些福利国家，政府以普遍主义为原则，向其公民提供统一、均等、“从摇篮到坟墓”的高水平社会福利，承担“保姆式政府(nanny state)”（KM Brown，S Kenny，BS Turner，2000）或“家长式政府(paternalistic state)”（Puviani Amilcare，1973）的角色。
然而，随着1970年代石油危机的爆发，这些福利国家经历了前所未有的经济危机。由于福利国家的建立是以繁荣发展的经济和政治民主为基础，并且福利供给具有不可逆性和刚性增长的特点，经济的滞胀直接影响政府的财政能力，福利支出困难，公民的福利需要得不到有效满足，那些政府承担“从摇篮到坟墓”全责的福利国家普遍陷入危机当中，以普遍主义为原则的“社会民主主义共识”基本宣告瓦解。
福利国家危机实际上是政府社会福利责任的危机。［6］它昭示人们，过分依赖政府承担和提供高福利的社会福利制度不具有可持续性。一方面容易造成政府机构臃肿，财政压力过大，另一方面导致社会福利供给的高度垄断、定位模糊、供给不均衡等现象发生。人们开始对福利国家制度进行反思：提供社会福利究竟是谁的责任？政府在其中应承担何种责任？政府供给社会福利之外是否有其他替代选择？什么类型的福利管理方式最能应对福利危机？
西方福利国家率先开启的是福利私有化和国家福利紧缩的改革。以哈耶克和弗里德曼为代表的崇尚市场机制的新自由主义是这场改革的理论基础。在他们看来，政府普遍干预是福利危机产生的原因，因此他们反对政府承担过多的社会福利责任，反对国家普遍干预。认为要解决福利危机必须依靠市场，实行福利私有化；而且市场能有效克服政府提供福利过程中存在的浪费、低效、腐败和福利依赖等问题。英国撒切尔政府和美国里根政府是福利私有化的积极支持者和实践者。他们提高对弱势人群的救助审查标准，鼓励个人自我依赖和购买，强调工作重要性，目的在于通过市场化和私有化减少国家的福利支出、紧缩政府福利规模。
但是，这种改革摒弃了政府作为社会福利的主体地位，过度强调了社会成员的福利责任，把社会成员重新抛回到充满不确定性和竞争性的自由市场面前，使得成员的社会权利被消解成市场运作的商品。可是这种以充分市场竞争为前提的福利私有化，剥夺了那些在市场竞争中遭到淘汰的“失败者”的社会福利获取权；而且社会福利的不可分割性以及非排他性，也使得单纯的市场机制无法将资源配置达到最优状态。事实上，撒切尔政府推行的福利改革对社会福利项目的紧缩效用是很有限的，福利开支并没有得到有效削减，相反，失业率一直居高不下，贫富差距和收入不平等进一步拉大。要在社会福利领域确立纯粹市场机制是不可能的，新自由主义的药方并不能解决福利危机。
自1990年代以来，治理理论方兴未艾，成为西方学术界研究的热点。从政治学的角度，治理意味着“政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化，强调弱化政治权力，甚至去除政治权威，企望实现政府与社会多元共治、社会的多元自我治理”［7］。梅里安认为，福利国家危机反映的是治理问题。［8］他认为，福利治理中，福利服务的供给主体不仅仅是政府，还可以是其他的私人企业或社会组织，政府仅是福利服务供给系统和主体之一而不是唯一，只要各种组织机构供给福利服务的资质得到公民认可，都可以成为不同层面的福利供给主体。弗拉姆和马丁（Frahm & Martin）则认为，基于政府角色、权威与决策过程、体系结构、焦点、民主过程、问责、政策等方面的改进，运用治理的理论和方法来解决福利危机问题比政府范式更有绩效。［9］
在这种背景下，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和政府协调的失败”［10］，企图重新界定政府与市场、社会和家庭的关系，更具体地说，对福利供给加以某种程度的“公民的”或“社会的”市场化和去管制化［11］，经由四者之间的协同合作，来解决福利国家危机。作为既重视发挥政府的功能，又重视与社会力量相互合作的福利治理，相应地成为西方福利国家应对社会风险、解决福利危机的一种选择模式。福利国家后期进行的福利改革，强调政府、市场、社会和家庭共同参与、共担责任、协同合作，实质就是治理理论在社会福利领域的应用，而所谓“善治”，即是其追求的理想目标。亨曼和芬格（Henman & Fenger）从福利治理的角度探讨政府角色的转变，认为政府提供福利服务的角色已经从早期“官僚统治”转变为“新公共管理”（NPM），进而再发展为“治理”，其中涉及的电子政务（e-government）、国家与公民关系的调整，再如绩效指标、消费者条款、架构协议等新管理技术的运用，皆采用了新的福利治理模式。［12］
二、福利治理的学理依据
在西方，福利治理同时得到了“保守社群主义、左派第三条道路”［13］和福利多元主义的支持，三者都认为个人和社会都应与政府一起共同承担社会福利责任，共同应对社会经济和社会风险方面的负担或挑战。
“保守社群主义”兴起于1990年代。有别于传统福利理论在国家与市场间的左右摇摆，保守社群主义者将重心重新放在社区以及个人道德层面。通过对个人道德感的强化、社区网络的建构，强化社群组织在社会福利领域中的作用，谋求重建社会的共同基础，以克服因福利供给过度市场化导致的更大社会不平等和疏离趋势。阿米泰?艾左尼（Etzioni）指出，为了享有个人尊严，人们有道德责任并竭尽所能地帮助自己（甚至包括那些被视为是弱者的人），亲属、朋友、邻里与社区成员也有责任，因为他们了解身边人（周边人）的需求，能更好地满足他们的真正需求。［14］保守社群主义者不支持政府过度干预或介入公民的社区生活，但是，他们也承认，政府必须通过诸如提供经济补助、营造有利于分散福利和公共服务的法律环境等手段，来审慎但主动地扶持社群组织，维持公民的共同最低标准和应享权利、发挥消除社会脱序的功能。在赫斯特看来，要想一个生机勃勃的公民社会从撒切尔主义经济自由化政策的消极后果中得以恢复，国家的作用非常重要。
以安东尼?吉登斯为主要代表的“第三条道路”是区别于那些过于强调政府或者市场作用的另一种福利供给形式。［15］。在“第三条道路”主张者看来，国家在承担社会福利责任方面有必要超越左与右的对立，即应避免新自由主义“视政府为敌人”和传统社会民主主义“视政府为答案”的极端看法，社会是“第三条道路”的主要组成部分，公民个人同样是社会风险的承担者。政府在社会福利保障中应扮演社会伙伴（social partner）角色，而不是充当“社会保护人”。政府应培养与社会组织进行积极合作的伙伴关系，以工作福利代替社会福利、“无责任便无权利”，使社会、个人与市场、国家共同对福利的实现和创造作出贡献。这些主张实际上可归结为一点，就是重新认识政府的作用，改革“政府全责”的福利模式，以“工作第一”的原则代替“福利第一”的人道原则，以此来促使公民承担个人责任，来共同防范社会风险和维护安全。这种变风险为福利，为解决福利危机提供了另一种新思路。
福利多元主义也被称为混合福利经济（the mixed economy of welfare）。罗斯（Rose）是福利多元主义的代表，他认为，福利是全社会的产物，政府在提供福利上肯定扮演着重要角色，但绝对不是对福利的垄断。福利国家危机，恰恰是政府作为惟一供给主体而导致的“政府失灵”和福利依赖。罗斯认为，传统社会由家庭作为福利的供给主体，导致了社会福利供给不足，而如果在自由市场经济条件下纯粹由市场来提供福利，会导致社会福利供给不充分；为了纠正单一供给主体的缺陷，家庭、市场和政府都应参与福利供给，即TWS=H（家庭）+M（市场）+S（政府），这就是他的福利多元组合（welfare mix）思想。［16］在罗斯的多元部门组合思想的启示下，后来的学者不断根据社会现实情况，拓展福利来源的其他主体。伊瓦斯（Evers）提出，可以增加“社区”作为社会福利的另一主体，后来，伊瓦斯加入了“民间社会”，形成市场、国家、社区和民间社会福利四主体。［17］约翰逊也坚持福利四分主体，不过，他是在国家、市场和家庭的基础上加入了志愿组织，强调家庭和志愿组织在社会福利供给中的重要作用。［18］究其本质，无论哪种划分组合方式，其核心都是福利供给主体的多元化，为的是实现给政府福利财政“减负”的目标。
总之，西方保守社群主义、左派第三条道路和福利多元主义都强调社会成员的福利责任意识，希望社会成员能与政府共同承担社会福利责任，看起来是对国家与社会的福利权责关系的调整，并且为福利治理的兴起提供学理依据，本质上是西方福利国家难以为继，把福利危机转嫁社会和公众。
三、政府社会福利责任的调整与定位
政府的社会福利责任一般集中体现在社会福利的供应和生产两个环节上。福利治理理念为政府调整或重新定位其社会福利责任提供了新的思路，其核心就是摒弃原先“超级保姆式”的管理模式，通过权责下放（devolution），向社会力量让渡部分社会福利权力和责任，尤其是福利的生产责任。
福利治理不仅发生在中央政府和地方政府间合作和协调供给社会福利服务领域，还存在于作为主要资金供给者的政府与作为服务生产者的营利部门、非营利部门之间、作为协调公共部门和民间部门合作而设立的“社区福利协议会”，以及乡村层面的福利共同体等领域，国家福利责任地方分化，是一套为了适应多样偏好和不同需求的制度设计。［19］因此，权责下放可以发生在政府内部层面，打破中央政府垄断，由中央政府转移至地方政府。奥斯本和盖布勒就认为通过向州和地方政府分权可以为顾客提供高质量的服务。权责下放也可以发生在社会层面，使政府的福利职能回归社会，“政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代”［20］。关于福利权责下放的形式，它可以有多种：既可以是通过福利私有化进行全盘政府福利权责的下放；也可以是把原先由政府独自承担的福利资源和服务责任向社会力量转移；还可以是由政府保留提供资助的机构，保持充分的政策控制，但将服务的生产和日常责任交由社会力量。在福利治理时代，后一种形式在现代福利供给中占主导地位，它意味着政府（作为服务或活动项目的购买者）和服务活动的提供者之间建立的是一种契约关系，即所谓的购买者/供应者之间的分离。
无论哪种权责下放形式，政府都不再是社会福利服务的惟一提供者，通过福利权责下放，政府的社会福利权力和责任在一定程度上被收缩。首先，政府不再具有福利的唯一绝对权威。这是因为其他福利参与者拥有自己的所属资源，即他们具备独立的行动能力，有着自己的话语权。其次，政府的福利服务责任更多体现为“规划者”、“主要出资者”和“业务监督者”的角色，而非“生产者”角色。政府之前承担的福利“直接生产者”角色，大部分可以交由社会力量来完成，政府通过购买的形式实现政府的社会福利责任。
在政府的福利责任中，“规划”责任是起点，主要出资是核心，业务监督是落实。具体而言，“规划者”角色决定哪些福利服务的生产应该由政府来做，做到什么程度或水平，怎样付费等。政府的规划责任主要体现为法律制度的制定，而法律制度的制定责任，则包括法律制度的设计过程、法律制度模式选择、法律制度内容的设计等。“主要出资者”角色要求政府在资金筹集、财政转移支付、建立服务机构、确保待遇支付等方面仍然承担主要责任。从各国社会福利资金的来源看，政府财政拨款是社会福利治理最主要和最稳定的资源渠道。“业务监督者”角色要求政府必须对各福利参与者提供的社会福利服务进行有效的监督，它是确保社会福利良性、健康运行的重要条件。一方面是为了防止其他社会福利供给主体在进行福利供给过程中滥用职权，浪费资源；另一方面，为确保民众能够及时得到优质福利服务。
总之，西方国家从传统福利国家到福利治理，变革的不仅仅是理念和方式，更重要的是政府职责的重新定位，政府在福利治理中，承担的是“有限”责任而非“全责”。但是，政府仍然是社会福利的主要责任主体，这是因为，政府是社会唯一具有总决策权的政治力量，是社会福利资源的拥有者、支配者。
四、政府社会福利责任承担机制
福利网络化合作是指各社会福利主体通过协同合作途径共同构成提供社会福利服务的网络，经由资源交换和优势互补达到福利服务的最佳供给，从而实现福利的共治，是福利国家重新定位政府福利责任后供给社会福利的主要机制。原因在于：首先，社会福利需求日益呈现多样性和实现过程的复杂性，“对互补性资源的需求，是推动组织间合作的关键”［21］；其次，福利网络化合作源于人们对合作收益的预期。从理性经济人的角度来看，福利治理参与主体要实现各自预期利益，如政府收益、社会力量收益及消费者收益的均衡，就需要多方合作，资源互补。
总之，鉴于政府机制容易造成政府规模的不断扩张，和对社会与个人的福利支出产生挤出效应［22］；单纯的市场机制无法将福利资源配置达到最优状态；而社会机制既无法像政府那样可以经由税收来维持其运作，也无法像企业组织那样可以轻易地经由投资、生产、销售而产生利润来维持生存，而必须仰赖其他渠道来筹措财源，以实现使命及确保服务的品质与连续性，而且非营利组织在服务供给内容与对象上有很大程度的重叠，［23］甚至在公共领域逐渐开始萎缩和消失［24］；有效的网络化合作治理是三者机制的融合与平衡。换言之，福利治理需要建立一种跨部门的福利提供与治理的网络和合作伙伴关系，［25］并随着外在环境的变化单独或有机结合运用这些机制。
然而，网格化合作理论仍然存在着很多福利治理需要解决的问题。网络理论用于判断结果时价值有限，这就是说，很难说以私有化、明确规定福利措施的对象、公私部门联合等等措施是福利国家的最佳治理方式。［26］格伦迪宁等人（Glendinning.C，et al）对伙伴关系、新工党和福利治理三者的关系进行了阐述，对伙伴关系提出了批判性分析，强调伙伴关系只是达成联合统治的手段，并从广泛的福利伙伴关系方面提出经验性证据，检测了地方福利伙伴关系和中央政府管理之间的关系，揭示了当代伙伴关系权力的不平衡。［27］因此，福利治理不应只是一种纯粹的网格化伙伴关系，它是市场、政府和其他社会主体以一种适合的比例实现的结合和调和。
一般而言，关系公民基本生存保障权、或具有非竞争性和排他性的福利服务需要由政府直接生产提供，这既是公民权的体现，也是保证一个国家社会存续的前提。其他非公民生存必需，或具有一定竞争性和非排他性的福利服务，则可以通过社会机制、市场机制来实现。比如市场可以提供满足部分公民对某些福利服务超额需求的特殊性或个性化福利服务。相形之下，社会非营利组织、志愿团体、家庭可以提供政府无力提供或政府的提供不能满足所有公民的福利需求，同时市场不愿提供的那部分福利服务，由此实现社会的关爱互助。另外，必须由政府提供，但由政府直接生产提供成本过高的那部分福利服务，也可交由社会非营利组织生产，政府向他们购买福利服务。
五、总结与分析
福利治理作为应对福利国家危机，或者说去福利国家的发展演变逻辑环节而出现，在深层次上反映了西方福利国家面临的深刻的社会福利危机，资本主义私有制造成的生产过程分配的刚性，使得福利国家的危机极其难以通过生产过程的第一次分配调整来解决，而只能通过福利供给方式和责任的调整，来寻求解决矛盾和危机的出路。
福利治理主张的政府职责的重新定位，打破了传统福利以政府作为惟一治理主体的狭隘思维，是对传统福利国家理念的冲击。福利治理在注重政府角色的前提下，吸收了保守社群主义、左派第三条道路和福利多元主义的思想，强调福利不仅仅是政府的责任，市场社会和家庭都需要承担相应责任，但是，政府仍然是社会福利供给的主要机构，是社会福利责任的第一责任人。在责任承担机制方面，福利治理超越了单一的政府机制、市场机制和社会机制的理论，主张政府、市场、社会非营利组织和家庭之间展开合作，以网络化的合作作为主要机制，实现共同治理。
不过，由于福利治理更多地是从多方参与的外部规则去考虑应对和解决福利危机问题的，由此忽视了多元主体自身的胜任能力，因此在实践中面临一系列困境：
首先，福利治理的成功实施必须以有效的政府、发达的市场和强大的社会组织、和谐的家庭和有担当的个人为基础，否则，网络化合作只是空中楼阁。其次，福利治理主体的责任边界并不清晰，存在“模糊责任”的问题。而福利治理中职责划分不够明确，就必然会带来责任的互相推诿、逃避甚至寻找替罪羊。罗斯和希拉托里（Rose & Shiratori）认为，一个国家或地区的“总体福利”，是国家、市场、志愿性和非正式的各种资源的总汇，［28］按照福利治理的理念，如果其他责任主体能够有效地承担政府让渡的福利责任，那么，社会的总体福利并不会减少，［29］但事实上，“市场的道德局限、社会的原子化和家庭的非标准化”［30］，使得它们在承担福利责任的能力上往往不尽如意，而社会公众对它们的接纳程度也各不相同。
有鉴于此，在机制调整层面上，西方国家学者主张，政府需要进一步清晰定位自己的功能与角色，厘定自己的职能限度，在承担必要的福利责任同时，改变以往过于强势、支配、控制的角色定位，以一种“协商政治”和“协商治理”的方式，让渡更多更大的权力来支持其他主体发挥作用，从而改善并提升政府治理的效度和力度；另一方面，政府要帮助其他福利主体获得能力的增长和社会的信任，使其在政府没能力解决而市场又不愿意承担的治理难题上，发挥积极作用，进而降低社会福利危机。
尽管如此，在根本制度层面上，西方国家福利危机和社会矛盾本质上是资本主义制度长期发展演化的产物，因此，西方学者也表现得束手无策。按照马克思主义的观点，西方国家经济和社会危机的根本原因是资本主义社会生产力社会化与生产关系私有制之间的矛盾，社会福利不过是其政府以福利形式在社会第二次分配领域对于西方国家资本主义体制机制的修补，这种修补可能在一定程度上缓和西方资本主义国家的福利危机和社会矛盾，但是，不可能彻底解决危机和矛盾。而西方国家的福利治理试图以福利领域的供给改革和治理调整解决社会矛盾和福利危机，更是治标而非治本之策。就其本质而言，西方国家的福利危机和社会矛盾，只有通过资本主义生产领域所有制和分配机制的彻底改造，才能得到彻底解决。
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（雷雨若，北京大学政府管理学院博士研究生，汕头大学地方发展研究所研究人员，澳大利亚新南威尔士大学联合培养博士生；王浦劬，北京大学国家治理研究院院长兼研究员，北京大学政治发展与政府管理研究所所长兼研究员，教育部“长江学者”特聘教授，北京大学政府管理学院教授，博士生导师。）
